Por Dra. Arq. María Sol Quiroga
El texto se ocupa de examinar la configuración espacial producto del crecimiento de la Ciudad de Buenos Aires hacia los partidos limítrofes que constituyó lo que es hoy el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), analizando desde distintos enfoques el porqué del alto grado de deterioro alcanzado en los procesos de ocupación espacial y convocando a la reflexión sobre algunas ideas clave que contribuyan al análisis integral del futuro de la planificación territorial en la Provincia.
Introducción
El crecimiento de territorios tanto urbanos como rurales presenta una creciente complejidad y diversificación, y, para su estudio, es necesario analizar desde diferentes enfoques el porqué del alto grado de deterioro alcanzado en los procesos de ocupación espacial, atendiendo a distintos aspectos de la problemática.
La intervención humana en los ecosistemas ha ido en detrimento de los bienes ambientales[1], con impactos severos a partir de la antropización del medio natural tales como la degradación del paisaje, la pérdida de biodiversidad, la degradación del suelo, el agotamiento de reservas de agua dulce, la ocupación de terrenos inundables, la alteración de los ciclos de la naturaleza, o la contaminación del agua, el aire y el suelo a partir de modelos insostenibles de ocupación del territorio.
Por otra parte, estos modelos también afectan la calidad de vida de las personas por problemas ambientales específicamente urbanos como la inadecuada generación y disposición de residuos, la mixtura de usos del suelo incompatibles o falta de la cantidad y calidad de servicios y espacios públicos. La precariedad del hábitat, así como la pobreza y las afectaciones a la salud de los habitantes se suman a esta complejidad.
Examinaremos en este texto la configuración espacial producto del crecimiento de la ciudad de Buenos Aires hacia los partidos limítrofes que constituyó lo que es hoy el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), convocando a la reflexión sobre algunas ideas clave que contribuyan al análisis integral del futuro de la planificación territorial en la provincia. Nos parece oportuno atendiendo al debate que en este momento se está dando sobre el ordenamiento territorial y el acceso justo al hábitat[2] de la Provincia de Buenos Aires en vistas de la modificación de la normativa provincial.
Primera reflexión: en torno a los modos de ocupación del territorio
La ocupación del territorio para actividades humanas es un reflejo significativo de los comportamientos sociales y la observación de la distribución de los usos del suelo permite analizar no solamente la organización del espacio sino también las pautas sociales que lo definen.
La motivación que subyace a estos procesos de ocupación no obedece a una única racionalidad, sino que es el resultado de la confrontación de una multiplicidad de actores con intereses diversos que se articulan espacializando y temporalizando el funcionamiento del poder (Soja:1989)[3].
Si nos circunscribimos al AMBA, objeto de estudio de este trabajo y conglomerado que concentra el 22% de la población del país[4], y consideramos su desarrollo desde fines del siglo pasado, vemos que ha crecido a partir de la búsqueda de beneficios en la renta del suelo, es decir que más allá de la existencia de normativa, ha primado la racionalidad del mercado para regular la forma de organización y utilización del espacio.
Su expansión se caracterizó por una superposición de emprendimientos producto de decisiones individuales en el marco de una determinada legalidad otorgada por el Decreto Ley 8912 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (1977)[5] y sus reglamentaciones a nivel local
Más recientemente la provincia ha incorporado una innovadora reglamentación que acompaña los procesos de producción del hábitat, la Ley 14449 – Ley de acceso justo al hábitat (2012)[6] con el objeto de promocionar el derecho a la vivienda y a un hábitat digno, específicamente con el fin de “reducir las expectativas especulativas de valorización del suelo”, pero esta también ha tenido dispar aplicación a lo largo del territorio provincial, y su implementación está sujeta a los condicionantes del uso del suelo.
Cabe señalar en este punto que, históricamente, la estructuración del territorio del AMBA, sintéticamente, es producto de una realización colectiva caracterizada principalmente por los siguientes patrones de localización:
- Una trama urbana que se asienta primero al borde del rio y luego siguiendo la matriz circulatoria de caminos y de infraestructuras del trasporte, como el ferrocarril y las autopistas.
- Una localización industrial que se establece en la proximidad de cursos de agua superficial.
- La combinación de distintos usos o superposición de usos, como los productivos (industria y comercio) con los residenciales
- El desarrollo de distintos niveles de centralidad, como centros regionales, locales o barriales
- La fragmentación de la tierra de uso rural (periurbana) para la expansión residencial a través de la dinámica de loteo, replicando el modelo fundacional de cuadricula, pero sin la provisión de servicios e infraestructura necesarios.
En todos los casos, salvo contadas excepciones, el crecimiento se da sin planificación por parte del Estado que se ha limitado a normalizar los usos existentes luego de su instalación en el espacio, y cuyo resultado es, como indicamos precedentemente, un sistema urbano fundado en un modelo insostenible de ocupación territorial.
Nuestras principales preocupaciones en torno a estas cuestiones rondan dos graves consecuencias de este modelo de ocupación: la pérdida de biodiversidad o afectación al medio natural y la denominada segregación socioespacial[7] producto del crecimiento de la ocupación informal del suelo urbano.
[1] Al referirnos a los bienes ambientales proponemos una mirada superadora del concepto de recurso natural, históricamente asociado a la idea capitalista de utilización de la naturaleza, enmarcándonos en la nueva concepción de bienes comunes
[2] Las “Jornadas Bonaerenses por el Derecho a un Territorio Justo y a un Hábitat Digno” se están desarrollando para dar un debate sobre el ordenamiento territorial y acceso justo al hábitat en la provincia de Buenos Aires en un proceso abierto y colaborativo que espera recoger aportes de la comunidad en esta temática.
[3] SOJA, E. (1989). Postmodern Geographies. The reassertionof space in critical social theory. Londres, Verso /New Left Books.
[4] Los 24 partidos del AMBA según el Censo 2022 tienen 10.865.182 hab.
[5] Disponible en: https://normas.gba.gob.ar/documentos/5B3DztjV.html
[6] Disponible en: https://normas.gba.gob.ar/documentos/B3mgaUj0.html
[7] Según Santiago Linares (2013) “La segregación socioespacial es un concepto que hace referencia a la existencia de diferencias o desigualdades sociales dentro de un colectivo urbano y, al agrupamiento de los sujetos según atributos específicos en aglomerados con tendencia a la homogeneización en su interior y a la reducción de las interacciones con el resto de los grupos” (Ver: https://ri.conicet.gov.ar/handle/11336/1159)
La comprensión de estos conflictos, su abordaje a distintas escalas, es, desde sus fundamentos tanto técnicos como teóricos, esencial para actuar en el espacio territorial del AMBA con miras a la planificación y toma de decisiones respecto a las intervenciones necesarias en busca de soluciones efectivas y sostenibles
Aportamos para el análisis cartografía que indica el grado de criticidad del modelo según cuatro variables: población, movilidad, servicios y hacinamiento
Segunda reflexión: en torno a la planificación y gestión del suelo
Por otra parte, desde el punto de vista de la planificación y la gestión urbana, indagaciones realizadas con anterioridad por esta autora en municipios de la región, permiten afirmar que, dado que las normas no son planes sino parte de los instrumentos por los cuales los planes pueden constituirse en acciones en el espacio físico, la presencia de legislación provincial sobre usos del suelo y gestión del hábitat no suple la carencia que tienen los gobiernos locales de instrumentos y tecnologías de planificación y gestión (institucionales, normativos, técnicos, procedimentales) para afrontar el desafío de revertir el mencionado modelo insostenible de ocupación territorial por sí mismos.
Otra particularidad del caso en estudio es que la principal normativa en cuestión, la mencionada Ley 8912, surge como resultado de la necesidad de solución a la principal problemática urbanística al momento de su promulgación, la expansión a partir de loteos por fuera de toda cualificación del territorio; y si bien otorgo incumbencias a los gobiernos locales al respecto de su implementación no contempló la continuidad física y la interrelación funcional entre municipios.
Identificamos a partir de esto otra cuestión importante pendiente de atención desde ese momento: la ausencia de una agenda integral del AMBA, que pueda revertir la consecuencia de la fragmentación política y la manera limitada en que se involucran los actores sociales en la cuestión metropolitana.
La necesidad de la perspectiva metropolitana en la gestión territorial es evidente para atender los problemas en relación a los usos del suelo, la segregación socioespacial, y el acceso a un habitar digno, dada lo que Oszlak (2011)[1] denomina una “descoordinación horizontal y vertical”, es decir la falta de articulación o coordinación entre políticas urbanas manifiesta de manera “horizontal” (o sectorial) y “vertical” (o jurisdiccional) que impera en la toma de decisiones sobre estos temas.
Como resultado, podemos señalar que si bien la Ley 8912 ha cumplido su cometido en relación limitar la tipología de loteos imperante en la segunda mitad del siglo pasado, ya que cesaron los fraccionamientos especulativos, no impidió que continuaran y se acrecentaran las ocupaciones informales del suelo urbano, y tampoco que la dinámica de expansión continuara en zonas periurbanas en forma de urbanizaciones privadas aprobadas por el dictado de reglamentaciones de excepción por parte de los municipios[2]
Algunos aportes conclusivos.
A modo de conclusión indicamos que para avanzar en la búsqueda de un modelo sostenible de expansión territorial es necesario superar la fragmentación jurisdiccional e iniciar una gestión del hábitat a nivel metropolitano, aplicando políticas más allá de las unidades municipales.
Esto nos enfrenta al importante desafío de lograr una visión integradora de los problemas a resolver y coordinar la relación entre las distintas autoridades competentes en el AMBA (Federal, Provincial, Ciudad de Buenos Aires y municipios) a fines de constituir un organismo de gestión integral; siempre propiciando la participación ciudadana de los distintos actores sociales.
A priori surgen algunas limitaciones al momento de pensar esta forma de gestión integral que implican aspectos técnicos legales, políticos y culturales.
Desde la dimensión política un gobierno metropolitano produciría un fuerte desequilibrio, dado que implica el surgimiento de un polo de poder competitivo, no sólo de los ejecutivos locales del área (Ciudad y Provincia de Buenos Aires), sino aún del Ejecutivo Nacional, lo que indicaría una fuerte resistencia por parte de los ámbitos institucionales.
Desde la dimensión técnica, un eje trasversal ineludible de trabajo es el diseño de instrumentos que garanticen el ejercicio de la gestión integral del territorio superadora de las acciones aisladas (generalmente encaradas a escala local) que se llevan adelante actualmente.
Un aspecto importante a superar en este caso es la diferencia que surge al cotejar los dilatados tiempos de respuesta de los modelos teóricos aplicados en los planes de gestión territorial con una realidad que necesita acción, en muchos casos inmediata, y que sin una planificaron que garantice la sostenibilidad de las medidas, han llevado a la configuración actual de un territorio en conflicto permanente.
Por otra parte, nos resulta claro que los esfuerzos individuales y sectoriales no nos conducen a una ocupación sustentable del territorio, y es irremediablemente necesario abrir canales efectivos de comunicación permanente entre la población y las autoridades responsables.
Es fundamental la integración de todos los actores el gobierno, las ONGs, los investigadores, los vecinos y las empresas a fin de comprender el estado actual, las prioridades, los problemas y las posibles soluciones para su remediación y desarrollo sostenible de su población.
Llevar adelante esta propuesta requiere de madurez en la decisiones y voluntades políticas de los responsables en todos los niveles, y la recuperación del rol del estado como ordenador del territorio frente a la preeminencia del mercado inmobiliario especulativo inherente al modelo neoliberal.
En el contexto actual de apertura para el debate de la normativa provincial para todos los sectores de la población, se vislumbra la oportunidad de construir un contrato social que convierta a la nueva normativa en un mecanismo de complimiento de los objetivos colectivos para una política urbanística más equitativa a escala metropolitana.
[1] Oszlak, O. (2011) Información y políticas urbanas. En: Debate, Año 8, número 14, octubre de 2011.
[2] Del mismo modo podemos decir que la Ley 14449 no ha logrado tras más de 10 años de su promulgación cumplir integralmente con su objetivo de facilitar la gestión de proyectos habitacionales, de urbanizaciones sociales y de procesos de regularización de barrios informales.
